邵景力¹，白國營(yíng)²，劉翠珠²，

張秋蘭¹，崔亞莉¹

1.中國地質(zhì)大學(xué)（北京）水資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100083  

2.北京市水文總站，北京 100089   

 第一作者 ： 邵景力（1959-），男，博士，教授，從事水文學(xué)及水資源教學(xué)與科研工作。E-mail：jshao@cugb.edu.cn

 通訊作者  ： 崔亞莉（1962-），女，博士，教授，主要從事水文地質(zhì)教學(xué)和科研工作。E-mail：cuiyl@cugb.edu.cn

 摘 要  實(shí)施最嚴格水資源管理制度以來(lái)，我國地下水管理取得了顯著(zhù)的成效，地下水得到不同程度的修復，至2020年末，東北平原、黃淮海平原和長(cháng)江中下游平原淺層地下水水位總體呈現上升趨勢，深層地下水水位下降速率減緩，年均下降超過(guò)2 m的僅有291個(gè)，占全國監測站點(diǎn)的8.7%。但仍然存在著(zhù)很多難以解決的問(wèn)題，體現在有些超采區地下水水位持續下降態(tài)勢依然存在、尚未達到采補平衡、地面沉降繼續發(fā)生，同時(shí)地下水管理、超采區治理效果并沒(méi)有達到人們期望的那么顯著(zhù)。我國地下水管理面臨的主要問(wèn)題有水文地質(zhì)條件尚不能清晰刻畫(huà)、地下水監測與計量精度不能滿(mǎn)足需求、地下水管理目標與目前技術(shù)手段不協(xié)調、地下水管理的外部條件不成熟、地下水確權登記難度大。文章提出了有針對性的對策與措施，主要包括從流域或區域水平衡的角度開(kāi)展地下水循環(huán)轉化機理研究、加強地下水“雙控”指標確定方法研究與試點(diǎn)、加強地下水監測和開(kāi)采量計量統計工作、進(jìn)一步明確地下水管理的職責等。在地下水“雙控”管理實(shí)施中，首先明確地下水開(kāi)采量和水位之間的定量關(guān)系，依據地下水水位的資源、地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境功能確定水位控制指標，并考慮實(shí)際需求和地下水管理目標、降水年份等條件確定合理的“雙控”指標。文章深入思考了我國嚴格地下水管理和超采區治理的問(wèn)題所在，為我國地下水可持續利用和科學(xué)管理提供了參考依據。

 關(guān)鍵詞  地下水管理，超采區治理，地下水“雙控”指標，地下水監測，地下水可開(kāi)采量

 地下水是我國主要的供水水源之一，20世紀80年代以來(lái)，地下水供水量持續增長(cháng)，1993年地下供水量達到864×10⁸ m³（約占全國供水總量的16.5%），到2012年全國地下水供水量達到高峰，供水量達到1132×10⁸ m³（占全國供水總量的18.5%），年均增加接近27×10⁸ m³。之后隨著(zhù)我國一系列地下水管控措施的出臺和落實(shí)，地下水開(kāi)采量得到一定控制，至2018年地下水供水量跌至1000×10⁸ m³以?xún)龋?019、2020年全國地下水用水總量分別為 934×10⁸，892.5×10⁸ m³，分別占全國供水總量的15.5%、15.4%。其中，我國北方地區地下水供水量占比超過(guò)40%，而華北平原高達50%^[1]。近40 a來(lái)持續大量開(kāi)采地下水，造成我國北方、西北等區地下水嚴重超采，全國地下水超采區面積近30×10⁴ km²，其中嚴重超采區面積約17×10⁴ km²，特大和大型超采區主要分布在河北、山東、河南、新疆、山西等省份^[2]。地下水超采嚴重威脅我國的供水安全、糧食安全和高鐵等工程安全，提高了供水成本，并引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題^{[3 ? 4]}。

歐美等發(fā)達國家地下水開(kāi)發(fā)利用早，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，逐漸形成了較為完善的地下水管理制度、法律體系，并制定了符合各自國情的地下水監測、保護和開(kāi)發(fā)利用技術(shù)標準^[5]。除了注重地下水管理立法外，很多國家都以水文地質(zhì)單元為管理區，統籌地下水監測、評估和管理^[6]，地下水水權交易等經(jīng)濟手段也是調解水資源供需矛盾的重要方法^[7]。

本文在對我國地下水管理舉措歷史回顧的基礎上，從技術(shù)層面分析我國地下水管理面臨的現狀與問(wèn)題，并重點(diǎn)探討地下水“雙控”管理政策與指標確定的方法，提出地下水管理的對策與措施。

      鑒于我國地下水超采以及產(chǎn)生的一系列環(huán)境問(wèn)題，我國自20 世紀90 年代末以來(lái)，逐步重視地下水資源的綜合管理[8]。國家層面制定的《中華人民共和國水法》（1988 年發(fā)布，2002 年修訂，2009 年修正，2016 年修正），明確規定了地下水管理的責任主體，并對地下水的開(kāi)發(fā)、利用和保護，包括水位控制和超采區治理，做出了相關(guān)規定?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（2011 年中央一號文件），提出嚴格地下水管理和保護，盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步削減地下水超采量，實(shí)現采補平衡等要求。2012 年，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國發(fā)[2012]3 號）明確提出了水資源管理實(shí)施“三條紅線(xiàn)”政策[9-11]，針對我國地下水開(kāi)采量計量不完善、地下水水位監測相對容易和準確的情況，并考慮到地下水的環(huán)境控制作用，水主管部門(mén)提出了地下水實(shí)行取水總量和水位“雙控”管理政策[12-14]。2021 年12 月1日實(shí)施的中華人民共和國國務(wù)院令第748 號《地下水管理條例》，對地下水調查與規劃、節約與保護、超采治理、污染防治、監督管理等方面作出規定[15-16]，使嚴格地下水管理與保護有了行政法規依據。

      近十多年來(lái)，我國河北、陜西、新疆、內蒙、遼寧等省、自治區根據各自地下水開(kāi)發(fā)利用及其出現的問(wèn)題，制定了有針對性的地下水管理條例、管理辦法、地下水水位和水量“雙控”方案等[17]。為各地地下水管理提供了地方行政執法依據，大大推動(dòng)了我國地下水管理的進(jìn)程。

      為了更加有效地實(shí)施地下水監督管理，2012 年嚴格水資源管理制度實(shí)施以來(lái)，我國開(kāi)展了與地下水管理相關(guān)的基礎工作，2015—2018 年，開(kāi)展國家地下水監測工程建設[18-19]，在全國7 大流域及16 個(gè)重點(diǎn)監測區，共建設了地下水監測站點(diǎn)20 469 個(gè)，監測范圍350×104 km2；2017 年修訂了《地下水超采導則》；目前正在開(kāi)展全國性的第三次地下水超采區劃定工作[20]；第三次全國水資源調查評價(jià)工作[21]已經(jīng)完成。這些工作為我國地下水管理奠定了良好的基礎。近年來(lái)各省區開(kāi)展了大量的地下水管理、地下水超采區治理工作，江蘇省全面禁采深層地下水[22]；華北平原和西北地區在地下水超采區劃定和評價(jià)的基礎上，確定了地下水的限采區和禁采區，通過(guò)替代水源、減少種植面積、調整農業(yè)種植結構、節水灌溉等措施大量壓采地下水[23]，采用河流生態(tài)補水回補地下水[24]。這些措施取得了明顯的效果。根據水利部官網(wǎng)2020 年中國水資源公報、《地下水動(dòng)態(tài)月報》2020 年12 期數據顯示，東北平原、黃淮海平原和長(cháng)江中下游平原淺層地下水水位總體呈現上升趨勢，與2019 年年末對比，黃淮平原淺層地下水水位上升1.4 m；深層地下水水位下降超過(guò)2 m 的僅有291 個(gè)，占全國監測站點(diǎn)的8.7%。

      然而，有些超采區地下水水位仍然持續下降、地下水仍未達到采補平衡、地面沉降繼續發(fā)生[25-27]，地下水管理、超采區治理效果并沒(méi)有人們期望的那么顯著(zhù)，在地下水“雙控”管理、超采治理、監測與數據共享等方面仍需改進(jìn)[28]。

2.1 基礎水文地質(zhì)調查研究程度尚不能滿(mǎn)足地下水科學(xué)管理的需要

      地下水賦存于地表之下的地質(zhì)體中，盡管人們通過(guò)多種手段可以了解地下水的某些存在狀態(tài)，但由于水文地質(zhì)條件的復雜性，到目前為止，尚不能完全明晰地下水的形成演化規律，也無(wú)法精確刻畫(huà)它的水動(dòng)力學(xué)、水文地球化學(xué)的過(guò)程。目前我國地下水管理中，面臨的困難主要有：

      （1）地下水的形成、循環(huán)和演化是水文地質(zhì)學(xué)的基本問(wèn)題，這是地下水研究的永恒主題。就目前的科技水平，尚不能完全掌握地下水的補徑排規律，在很多情況下，得不到準確的地下水開(kāi)采-地下水水位的定量關(guān)系，這是當前很多地區雖然制定了地下水“雙控”指標，而又難以用來(lái)管控地下水和考核管理績(jì)效的原因。

      （2）地下水可開(kāi)采量是地下水總量指標制定的重要依據。如何在變化環(huán)境下（氣候變化和人類(lèi)活動(dòng)）考慮地下水的生態(tài)作用和地下水-地表水的有機聯(lián)系，確定一個(gè)區域或流域地下水可開(kāi)采量，仍然是一個(gè)難題。

      （3）地下水水位是地下水“雙控”的重要指標，但對于一個(gè)管理區，如何確定該控制指標仍然是個(gè)難題。目前常用的方法是算術(shù)加權或者面積加權，但對于有較大漏斗、存在地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、管理區存在多個(gè)水文地質(zhì)單元或含水層組的情況下，采用平均方法將會(huì )導致水位指標的失真。

      （4）通常地下水管理以行政區為單元，而地下水是以水文地質(zhì)單元循環(huán)和分布的，大多數情況下行政分區與水文地質(zhì)單元是不一致的，很難實(shí)現地下水上下游或不同行政區之間開(kāi)采量的合理配置。

2.2 地下水監測和計量尚不能滿(mǎn)足管理的需求

      地下水監測和計量通常包括地下水水位監測、地下水開(kāi)采量計量和統計、地下水取樣和水質(zhì)分析、泉流量監測、地下水溫度監測、專(zhuān)項監測（如地面沉降）等，對于地下水管理來(lái)說(shuō)，前兩項工作是最重要的。

      經(jīng)過(guò)近60 a 的建設，我國已形成較為完善的地下水水位（埋深）監測系統，包括水利部門(mén)、自然資源部門(mén)等布設的國家級、省級、地市級地下水監測站網(wǎng)。但各省、地市級監測系統不完善、數據不連續，監測井大都是民井和生產(chǎn)井，數據質(zhì)量不高。而國家地下水監測工程自2018 年試運行至今僅4 a，尚不足以反映地下水-開(kāi)采量的定量關(guān)系。而對于最基層的縣一級地下水管理，國家級監測井一般只有3～5 個(gè)，監測井密度不足以支撐地下水管理。

      目前我國城市市政、工業(yè)用地下水已基本計量，而占地下水總用水量60%以上的農業(yè)用水（主要用于農作物灌溉），除了甘肅石羊河和黑河下游、北京、河北部分地區外基本沒(méi)有計量。地下水開(kāi)采井的特點(diǎn)是數量多且分散，據統計，河北省農業(yè)灌溉機井有96 萬(wàn)眼[24]，地處我國西北的甘肅省機井數也有20.6 萬(wàn)眼[29]。完全實(shí)現水表計量幾乎不可能，不僅耗資巨大，還存在常年維護、更新、統計等人力和財力的投入，無(wú)論從經(jīng)濟上還是管理上都是難以持續的。目前也有以電折水、灌溉定額、水均衡反演等方法獲取地下水開(kāi)采量，但估算的開(kāi)采量對于地下水管理而言誤差偏大，尚待完善。

      “沒(méi)有監測就沒(méi)有管理”這句話(huà)對于地下水管理尤為適用。地下水水位監測、水量計量和統計的不到位，導致無(wú)法制定準確的、適用的地下水“雙控”指標，更無(wú)法對地下水“雙控”管理進(jìn)行績(jì)效考核。

2.3 地下水管理目標與實(shí)現管理目標的技術(shù)手段不協(xié)調

      我國地下水管理目標與實(shí)際地下水需求的矛盾普遍存在，主要體現在地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展對地下水資源的需求與地下水資源有限性以及環(huán)境相關(guān)性相矛盾。特別是在沒(méi)有其他替代水源的情況下，維持當下社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平，既要保障供水安全又要保障糧食安全的剛性需水量，可能很難真正實(shí)現地下水管理目標。

      從地下水行政管理角度，要求提出一套簡(jiǎn)單、可量化、可實(shí)施、可考核的管理指標，例如地下水開(kāi)采總量控制指標、地下水水位控制指標，而且越簡(jiǎn)單越好，便于基層管理人員實(shí)際操作。而在技術(shù)上，這個(gè)指標通常難以給出準確數字，或者過(guò)于復雜難以實(shí)施。例如，從管理者角度，最好每個(gè)行政區選擇一個(gè)監測孔的水位或者平均水位進(jìn)行控制和考核，但從技術(shù)上考慮如何選擇這個(gè)孔？如果管理區內有不同的水文地質(zhì)單元或者存在多層地下水，顯然用一個(gè)平均水位作為控制和考核水位不合適。

      績(jì)效考核是督促地下水管理工作、評定地下水管理成效的重要手段，如果制定的地下水“雙控”指標過(guò)于寬松，則達不到嚴格水資源管理的目的；而過(guò)于嚴格，則管理人員難以完成致使績(jì)效考核不合格。從目前的地下水科學(xué)與技術(shù)水平、地下水監測與計量手段，尚不能給出精確的地下水“雙控”指標，這也是目前地下水管理的難題之一。

2.4 外部條件尚不成熟

      地下水管理需要持續不斷的資金和人員投入，而且需要多部門(mén)的協(xié)調和協(xié)作。例如，地下水超采區治理是一項長(cháng)期、持續資金投入的系統工程，需要資金投入的長(cháng)效機制做保障。而一般在超采區治理初期，由國家和政府財政一次性投入，后期維護資金難以落實(shí)到位，制約了地下水管理工作的持續開(kāi)展。

      目前我國大部分地區對于市政和工業(yè)用水，已收取水資源費，有些省份開(kāi)展了費改稅試點(diǎn)工作，效果良好。但是對于用水量占比很大的農業(yè)用水，大部分省份和地區沒(méi)有征收水資源費。征收水資源費（稅）不僅能增加國家稅收，也可以有更多的資金投入到水資源管理和節約用水中。更重要的是通過(guò)經(jīng)濟杠桿作用，可以使用水戶(hù)自覺(jué)節約用水。

      農業(yè)節水灌溉是地下水管理、減少地下水開(kāi)采的重要措施，全國各地，特別是缺水地區大量開(kāi)展了該項工作，建立各類(lèi)節水灌溉試驗田，但基本都是國家或地方財政投入資金，缺少節水工程的持續投入資金來(lái)源，致使一些節水示范工程半途而廢。

2.5 確權登記難度較大

      地下水水權交易機制是通過(guò)市場(chǎng)手段高效管理地下水、優(yōu)化配置和防治地下水環(huán)境問(wèn)題，其中地下水資源產(chǎn)權確權登記是建立健全地下水資源產(chǎn)權制度的前提。由于水文地質(zhì)條件復雜性（包括邊界條件界定不確定性、地下水-地表水關(guān)聯(lián)性）、地下水環(huán)境問(wèn)題（包括地下水污染、地面沉降、海水入侵等）嚴重性以及地下水開(kāi)采分散性帶來(lái)的計量困難等問(wèn)題，地下水水權確權登記難度遠大于地表水。

      美國、澳大利亞等國家20 世紀90 年代開(kāi)始開(kāi)展地下水確權和水權交易的實(shí)踐，為這些國家水資源合理配置和可持續利用提供了重要支撐[30]。盡管目前我國水資源管理部門(mén)對非農業(yè)灌溉用水和少部分農業(yè)灌溉用水實(shí)施地下水取水許可、頒發(fā)許可證等管理措施，但該項工作屬于行政管理制度，并不能替代地下水資源產(chǎn)權確權登記工作[31]。2014 年水利部下文在河北、內蒙等7 個(gè)省區率先啟動(dòng)水權改革試點(diǎn)[32]，探索水資源使用權確權與交易制度，為進(jìn)一步推動(dòng)全國性工作積累了豐富的經(jīng)驗和示范。但鑒于以上提及的地下水確權登記的困難，目前我國尚未形成統一的地下水確權方法、法律法規體系以及監管和調控機制。

3.1 加強區域水文地質(zhì)調查地下水循環(huán)轉化研究

      對于地下水管理而言，加強基礎水文地質(zhì)調查、掌握地下水賦存分布規律和循環(huán)轉化條件，是實(shí)施地下水科學(xué)管理、超采治理、污染防治的前提。目前還需要重點(diǎn)研究的水文地質(zhì)理論和技術(shù)方法包括：

      （1）研究人類(lèi)活動(dòng)（土地利用造成的下墊面變化、攔蓄地表水、持續開(kāi)采地下水等）對地下水的形成、循環(huán)和演化的影響機理。

      （2）探討地下水水位埋深的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境控制作用。在華北地區重點(diǎn)關(guān)注地面沉降與深層地下水水位的關(guān)系；在西北地區，注重研究淺層水位對生態(tài)的控制作用。

      （3）我國西北內陸盆地地下水的特征是：①地表水-地下水相互轉化，是統一的水資源；②地下水具有重要的生態(tài)作用，它是維持著(zhù)河道、湖淖、濕地和植被的正常生態(tài)耗水的主要水源。因此，在這類(lèi)地區要研究地表水-地下水轉化關(guān)系和轉化量，評價(jià)各類(lèi)生態(tài)需水量。

      （4）地下水可開(kāi)采量是制定地下水總量控制指標的基礎。其可開(kāi)采量受水文地質(zhì)條件、氣候條件和人類(lèi)活動(dòng)等諸多因素的影響，不同的地區應加以區別評價(jià)。

在人類(lèi)活動(dòng)強烈影響條件下，一個(gè)流域、水文地質(zhì)單元或區域的多年平均水均衡為：

(1)

式中：ΔV——多年平均地表水和地下水儲存變化量/m³；

A——均衡區面積/m2；

P——多年平均降水量/m；

QS——多年平均地表水取水量/（m3·d-1）；

QG——多年平均地下水開(kāi)采量/（m3·d-1）；

QD——多年平均流入或流出評價(jià)區的水量（包括地表水和地下水量）/（m3·d-1）；

QE——評價(jià)區多年平均生態(tài)環(huán)境需水量/（m3·d-1），主要包括河流、湖泊、沼澤以及維持非地帶性植被的蒸發(fā)蒸騰量[33-34]。

一個(gè)完整的內陸河流域可持續的地下水開(kāi)采量（QY）可表示為：

(2)

      式（2）說(shuō)明，我國內陸河流域地下水可開(kāi)采量為降水量扣除人類(lèi)強烈活動(dòng)條件下的地表水利用量和維持生態(tài)環(huán)境的水量。目前常用的地下水可開(kāi)采量的評價(jià)方法有開(kāi)采系數法、水量均衡法、數值法等，這些方法更多地考慮地下水動(dòng)力學(xué)特征或者地下水均衡本身，而在內陸河流域地下水可開(kāi)采量還應該扣除地下水-地表水交換量和生態(tài)需水量。

3.2 加強地下水“雙控”指標確定方法研究

      （1）地下水開(kāi)采總量-控制水位的關(guān)系

      地下水開(kāi)采總量和水位控制指標的確定方法是地下水管理的關(guān)鍵技術(shù)。實(shí)質(zhì)上，地下水“雙控”指標是統一的、具有有機聯(lián)系的，要制定合理的、不出現兩者矛盾的“雙控”指標，首先要給出兩者的定量關(guān)系。除其他補排因素以外，地下水水位變化主要由地下水開(kāi)采引起，可表示為：

(3)

式中：ht——當前地下水水位/m；

QG——地下水開(kāi)采量/（m3·d-1）；

p——其他地下水補排項/（m3·d-1）；

ε——水文地質(zhì)結構和參數。

      式（3）可以是地下水流數值模型，也可以是均衡方程式或統計模型，也可以通過(guò)大數據和機器學(xué)習方法獲得。

      控制一定的地下水水位ht，所得到的地下水開(kāi)采量可表示為式（3）的逆函數：

(4)

      （2）地下水“雙控”指標的確定

      地下水水位控制指標可分為資源型、地質(zhì)環(huán)境型和生態(tài)環(huán)境型水位控制指標[35]。資源型控制水位通常要求地下水水位維持多年平穩而不是持續下降。如果已確定管理區的地下水開(kāi)采量控制指標，則可根據式（3）確定控制點(diǎn)（區）的水位控制指標。在干旱年份，考慮到地下水補給的減少和灌溉開(kāi)采量增加而導致的地下水水位下降，在確定地下水水位控制指標時(shí)，要允許地下水水位較正常降水年份有一定的下降值：

(5)

式中：HC——多年平均降水量條件下地下水控制水位值/m；

HCA——枯水年地下水控制水位值/m；

ΔH——枯水年比多年平均降水條件下水位下降值/m，一般可根據地下水水位多年監測數據統計得出。        

地質(zhì)環(huán)境型和生態(tài)環(huán)境型控制水值可根據管理區的地面沉降、地面塌陷、植被荒漠化的水位閾值確定[36 - 40]。

      為保證地下水資源的可持續利用，維持地下水的地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境，地下水水量控制指標通常不大于管理單元的地下水可開(kāi)采量。如果一個(gè)水文地質(zhì)單元包含若干個(gè)行政管理分區，則應綜合考慮各行政區面積占比、歷史地下水開(kāi)采量、社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展狀況、替代水源落實(shí)、再生水利用等因素，確定各管理單元的地下水開(kāi)采量控制指標，一般原則是各行政區地下水開(kāi)采量控制指標之和應小于該水文地質(zhì)單元的地下水可開(kāi)采量（QY）：

(6)

式中：N——水文地質(zhì)單元內管理單元個(gè)數；

QGi——第i 管理分區地下水開(kāi)采量控制指標/（m3·d-1）。

      在地下水超采區或漏斗中心，如果行政區主管部門(mén)已制定地下水超采區治理修復規劃、方案等，則希望水位有一定的回升幅度；而在無(wú)替代水源地區，可允許地下水水位一定幅度的下降以滿(mǎn)足用水基本需求，可根據式（4）確定一定地下水水位限定條件下的地下水開(kāi)采量指標。

      如果在一個(gè)管理區有多個(gè)水文地質(zhì)單元或多個(gè)地下水開(kāi)采層，應該分別制定“雙控”指標。

3.3 加強地下水監測和開(kāi)采量計量統計工作

      目前國家地下水監測工程，監測密度尚不能滿(mǎn)足縣一級地下水管理的要求，應盡快推進(jìn)國家地下水監測工程二期的進(jìn)程。

      現在我國地下水監測系統主要集中在水利部、自然資源部和生態(tài)環(huán)境部（水質(zhì)），各級別（國家級、省級、地市級）、各部門(mén)地下水監測的內容、頻率、時(shí)間不盡相同，且監測數據尚不能公開(kāi)，大大降低了地下水監測數據的利用價(jià)值和效率。建議盡快協(xié)調各類(lèi)地下水監測數據的接續和整合工作，并實(shí)現各部門(mén)、各級別地下水監測數據的公開(kāi)和共享。

      前已論述，農業(yè)灌溉地下水開(kāi)采量計量和統計一直是地下水監測工作的難點(diǎn)，建議針對不同水文地質(zhì)條件、不同農作物和灌溉方式的地區，開(kāi)展各類(lèi)地下水開(kāi)采估算試點(diǎn)，通過(guò)水表計量、灌溉定額、水電折算、遙感等多種方法的融合，尋求適宜于本地區的地下水灌溉開(kāi)采量估算方法。

3.4 進(jìn)一步明確地下水管理的職責

      盡管在《地下水管理條例》中明確規定了“國務(wù)院水行政主管部門(mén)負責全國地下水統一監督管理工作”，國務(wù)院生態(tài)環(huán)境、自然資源部主管部門(mén)按照職責分工做好相應的工作，但在實(shí)際地下水管理工作中，仍然存在著(zhù)職責不清的問(wèn)題。例如：水利部和自然資源部都在開(kāi)展地下水監測、地下水資源調查與評價(jià)、地下水儲備等相關(guān)工作，在地熱水的開(kāi)發(fā)利用管理職責上也存在不同省份歸屬不同部門(mén)管理的現象，需要進(jìn)一步明確各部門(mén)的職責。

3.5 其他對策與措施

      （1）通過(guò)土地流轉，實(shí)行農業(yè)土地利用規?；?、集約化，是實(shí)現農業(yè)節水、地下水管理的必由之路。

      （2）充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用，多渠道籌措資金，建立農業(yè)節水工程、地下水管理資金的長(cháng)效機制。

      （3）加快替代水源工程的論證和建設工作，是缺水地區地下水超采區治理的關(guān)鍵。

      （4）在水資源緊缺地區和生態(tài)脆弱區，調整地區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃以適應水資源條件，尋找人類(lèi)用水與生態(tài)環(huán)境用水的平衡點(diǎn)。

      （5）目前基層水資源管理部門(mén)，地下水、水文地質(zhì)專(zhuān)業(yè)的本科及以上學(xué)歷人員十分缺乏，應加強專(zhuān)業(yè)人才的引進(jìn)和培養。

      （1）嚴格的地下水管理是地下水可持續開(kāi)發(fā)利用和地下水環(huán)境保護的不二選擇，但在實(shí)施過(guò)程中面臨諸多的困難。應當清醒地認識到地下水超采區治理、地下水科學(xué)管理是一項長(cháng)期而艱巨的任務(wù)，應加強包括水文地質(zhì)學(xué)科理論和技術(shù)、地下水監測、資金投入等方面的工作。

      （2）基礎水文地質(zhì)調查和監測是地下水科學(xué)管理的基礎和前提。要積極推進(jìn)國家地下水監測工程二期建設，高質(zhì)量推進(jìn)地下水調查監測工作；構建新時(shí)代水資源調查監測體系；加強地下水狀況調查評價(jià)、重點(diǎn)地區水文地質(zhì)專(zhuān)項調查以及水平衡研究，支撐地下水超采區治理。

      （3）地下水總量和水位“雙控”指標確定是地下水管理中的關(guān)鍵技術(shù)手段。首先要明確地下水開(kāi)采量和水位之間的定量關(guān)系，并考慮實(shí)際需求和地下水管理目標、降水年份等條件確定合理的“雙控”指標。

      （4）地下水時(shí)空分布的復雜性和隱蔽性、近40 a的超采使得地下水管理和超采區修復工作異常艱巨而漫長(cháng)，需要廣大的科技工作者和管理者齊心協(xié)力共同應對。